近日，在市级相关部门的指导下，我公司成功代理了重庆市首个PPP融资模式社会投资人公开招标项目——彭水县凤升水库工程PPP项目社会投资人招标。该项目发起人采用项目捆绑土地的PPP模式通过招标选择社会投资人来共同推进项目建设。本文结合该项目的实施和近年来国家、地方、行业相继出台的PPP政策文件，进一步探索PPP项目的规范化操作。

一、PPP的概念

对于PPP的概念，国际上没有统一的定义，包括世界银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署、欧盟委员会等对PPP的定义都不尽相同。单从字面上理解，PPP系指Public（公共）—Private（私人）—Partnership（合作关系）的缩写。

结合国发[2014]60号、发改投资[2014]2724号、财金[2014]113号等文件可以看出，我国把PPP定义为：政府和社会资本合作。判断一个项目是否是PPP模式的标准有三条且缺一不可：

1、政府和社会资本长期合作；（不是一场婚礼而是一段婚姻）

2、提供公共产品和服务；（政府职能）

3、风险共担及收益的可调节性。（既然是合作，那么合作双方都要承担风险，同时也要防止不合理让利或利益输送或者滋生腐败）

本项目有以下几个特点：

1、项目为水利工程，建设任务为城乡供水为主，兼有农业灌溉、发电，属于公益性建设项目。

2、根据批复的PPP实施方案，由中标社会投标人绝对控股、政府授权机构参股的形式联合组建项目公司负责该项目的融资、建设、运营及移交。

3、政府承担国家政策变化的风险，中标社会投资人承担融资、建设、运营的风险。

4、根据初步设计报告，本项目建成投用后的运营收益无法弥补中标社会投资人的投资成本和运行成本，为平衡中标社会投资人的投资成本和运营亏损，政府配置符合两规的熟地给中标社会投资人独立进行物业开发，收益归中标社会投资人独享。

所以，本项目符合PPP模式的三条判断标准，是典型的PPP项目。

二、项目发起

PPP项目有两种常见的发起方式：应标式和自提式。

应标式是在传统的“政府规划-可行性研究-批准立项”流程结束后，政府通过竞争性方式选择社会投资人。

自提式是社会资本向政府提交项目意向书或项目初步建议书，政府审查并批准立项的项目发起方式。

本项目前期已完成了初步设计和投资概算的审批，政府在项目即将进入建设实施阶段提出采取PPP融资模式，显然项目发起方式为应标式

三、PPP实施方案

项目发起人委托工程咨询机构编制PPP实施方案并提交审批。根据相关政策文件规定，PPP实施方案应包括以下内容：

1、项目概况。

2、风险分配框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

3、项目合作方式。现存的合作方式多种多样，如BOT、BOOT、BOO、TOT等等，需要根据项目投资收益水平、风险分配框架、项目后期处置等因素综合考虑后作出决策。

4、投融资结构。主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。

5、合同体系。主要包括PPP项目合同、融资贷款合同、工程承包合同、设备采购合同、保险合同、运营服务合同、原材料供应合同、产出销售合同等，其中PPP项目合同是最核心的法律文件，是主合同。

6、边界条件。主要包括以下边界条件：

（1）权利边界。明确项目公司权利设定、项目资产权属、项目提前终止、项目移交等权利义务。

（2）交易边界。明确合同期限与内容、回报机制、产出标准、收费定价调整机制等。

（3）履约保障边界。包括保函和保险两类：保函分为投资竞争保函（投标担保）、建设履约保函、运营维护保函、移交保函、维修保函等；明确强制保险方案。

（4）衔接边界。明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、改扩建需求等应对措施。

7、监管架构。主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要指政府对项目实施机构的授权及政府对中标社会投资人的授权。监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

8、社会投资人选择方式。根据招标投标法律法规，明确社会投资人的选择方式、组织形式、选择标准等。

本项目发起人委托工程咨询机构和我公司编制了PPP实施方案，经市级发展改革、水利、财政、国土等部门联合评审后报市政府审批，最终获得了批准。
该实施方案在项目概况、风险分担框架、合作方式、投融资结构、权利边界、交易边界、衔接边界、社会投资人选择方式等方面内容全面，表述清晰，重点突出。但仍然存在不足之处：

1、合同体系基本缺失。未在实施方案中对该项目的合同体系进行规划、设定，为后期项目签约增加了难度。

2、履约保证边界不完整。仅明确了建设履约保函和运营维护保函，未对强制保险方案和投资竞争保函（投标担保）、移交保函、维修保函等提出要求。

3、监管架构不完整。缺少履约管理和公众监督的内容，同时社会投资人选择过程的行政监管设定不清晰，造成本项目招标备案时出现小插曲。

4、评标办法本是招标文件中的主要内容，而本项目提前设定了详细的评标办法并纳入PPP实施方案中。后期编制招标文件时才发现原来的评标办法与实际情况存在差异。建议PPP项目实施方案中不再把详细评标办法纳入其中，既结合实际又节省人力成本。

5、PPP模式是投融资改革创新的产物，应简化审批流程、提高工作效率。建议PPP项目实施方案由发展改革部门审核后报政府审批，审批后的实施方案抄送相关部门。

四、社会投资人选择

（一）选择方式

PPP项目特有的三项标准决定了社会投资人选择方式有别于传统建设项目分阶段分标段发包的方式。应该说社会投资人选择方式包括了现存的所有发包方式，如公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性比选、竞争性磋商、单一来源采购、直接发包等。以上诸多选择方式可以分为两大类：无限竞争（公开招标）和有限竞争（除公开招标以外的方式）。在编制PPP实施方案时应根据项目需求特点依法选择适当的方式。

1、公开招标：主要适用于边界条件和技术经济参数明确、完整、市场响应性强、符合国家法律法规和招标投标政策的项目，公开招标应作为社会投资人选择的主要方式。

2、邀请招标：项目具有特殊性，经过市场测试，只能从有限的社会资本中择优选择合作方。

3、竞争性谈判、竞争性比选、竞争性磋商：适用于，通过招标未能成功选择到社会投资人的项目；技术复杂，标准难以统一，市场对边界条件认知度不高，不能确定详细规格或具体要求的项目；时间紧迫，通过招标不能满足紧急需求的项目。

4、单一来源采购、直接发包：适用于，因专有技术或专利，只能由唯一社会资本承担的项目；必须保证原有项目一致性或配套的项目；通过其他选择方式仍无法成功选择到合格社会投资人的项目。

本项目属于水利工程，且前期工作基本完成，设计文件深度满足施工建设要求、各项技术经济参数明确、市场主体参与积极性高。因此，发起人采取了公开招标方式选择社会投资人。

本项目资格条件简单、满足资格条件的潜在市场主体较多，所以采用了资格后审的方式。

基于节省社会投标综合成本、通过市场来测试潜在社会资本的积极性、引导市场主体有序公平竞争等方面考虑，我们建议类似PPP项目采取资格预审方式。通过资格预审，达到以下几方面的目的：

1、提前发现合格的市场主体，避免直接招标后投标人不足法定家数造成招标失败，节省重新招标的时间和费用支出；

2、资格不满足的企业在资格预审阶段被发现，减少其不必要的投标费用支出；

3、政府对合格投标人有初步了解后，结合项目实际情况，制定更科学、合理的招标条件，更利于投标人有序公平竞争。

（三）招投标期限

招标投标法及其实施条例对招标文件发售期限、招标文件发出至投标截止时间的期限、答疑补遗文件发出至投标截止时间的期限等作了明确规定。

本项目在满足相关规定的情况下，适当延长了投标人应标的时间。

本项目附加配置的土地资源项目需要中标社会投资人在规定期限内开发完成，虽然发起人在招标文件中明确了该宗土地的规划指标和技术参数，但是，作为有经验的社会资本企业，在获取招标信息之后，需要完成地块周边的基础设施调查、人均消费水平调查、房产消费调查、产品定位策划、开发投资测算等等工作之后，才能做出科学合理的投标决策。为此，我们建议今后的类似PPP项目招标阶段，根据项目实际情况，给投标人充足的应标时间，甚至可以征求投标人的意见后通过补遗方式确定最终的应标时间，让招投标双方在招标过程中充分了解影响后期履约的各方面信息，为获得较好的招标质量和合同履约质量提供保障。

（四）评标办法

评标办法分综合评估法和经评审的最低投标价法。PPP项目需要从技术能力、融资能力、管理能力、风险控制能力、履约能力、信誉等多方面对社会投资人进行综合评定，不能把价格作为唯一的评比因素。所以，PPP项目评标办法适应采用综合评估法。

本项目采用综合评估法，评分因素主要包括融资方案、施工方案、运营方案、财务评价、移交方案、业绩和经验、人员资格和能力、财务状况、企业资质、报价等。我们觉得后续的PPP项目评标办法中应增加项目公司组建方案和建设管理方案的内容，同时在分值权重上应向融资方案、项目公司组建方案、建设管理方案、运营及移交方案、财务评价等因素上倾斜，适当降低报价的分值权重，取消作为资格条件的企业资质和财务状况的评分，达到择优选择社会投资人的目的。

（五）招标文件中的合同条款

传统招标项目，需要在招标文件中比较详细的载明合同文件，明确双方的权利、义务、风险等边界条件，一旦中标，双方即按招标文件中的合同文件和中标人的投标承诺很快签订承包合同。PPP项目涉及到的合同体系复杂，合同种类繁多，合同关系交错，合同中大部分内容需要双方进一步磋商和明确。在招标文件中载明完整的合同内容不太现实，只能将PPP主合同的核心条款以及合同体系的构成在招标文件中告知投标人，具体内容在合同谈判阶段确定。
本项目在招标文件中载明了PPP项目主合同和国有土地出让合同。主合同按发改投资[2014]2724号文件规定的通用合同指南编写，内容全面，结构清晰。国有土地出让合同按国土行业部门范本编制。以上两个合同文件具有较强的法律依据。不足之处就是未在招标文件中就本项目的合同体系进行阐述，后续招标项目应该将PPP实施方案中的合同体系纳入招标文件中。

（六）招标组织过程的行政监督

PPP是近年来创新的投融资模式，项目的实施涉及政府多个部门的分管领域。国家在PPP实施方案审批阶段设置了联审机制，但对进入招投标阶段的行政监督没有明确规定。解决这个问题的关键还是要在PPP实施方案编制时进行监管构架的设计。

就本项目而言，从行业来说，项目属于水利工程，应该由水行政主管部门履行监管职责。另一方面，根据市政府出台的招标投标交易监督管理办法，投资人招标属于发展改革部门监管范畴。还有，该项目PPP实施方案审批是由发展改革部门牵头组织的，其他部门虽然参与了，但毕竟对情况不是很熟悉。所以，在该项目招标准备工作就绪，需要明确由哪个部门来组织招标备案和后续监管的时候，出现了不同的意见。最后协调处理方式是：招标文件分别送各部门征求意见后，报发展改革部门办理备案手续，开、评标监督由发展改革部门牵头，相关部门参加。为避免出现类似情况，我们建议后续PPP项目招标阶段的监管按以下方式进行：由发展改革部门对招投标进行行政监督。招标结束以后，招标投标情况报告分送发展改革及相关部门备案。

五、总结

近年来，受国际经济形势的影响，国家严格控制地方政府新增债务，导致各地区投资乏力，经济增长明显下滑。但是，我国仍然处于发展中国家的行列，基础设施建设仍然是现阶段及今后较长一段时期的主要任务。如何解决既要投资发展又要控制新增债务？

国家的策略就是积极推行PPP投融资模式，其目的就是鱼和熊掌都要兼得。开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

2015年是PPP元年。我们要抓住机遇，锐意进取，迎接PPP大发展的到来。

重庆宏达招标代理有限公司  张德和